Retraites : l’État veut agir sur ce qu’il ne contrôle pas

Les retraites que le gouvernement qualifie d’« aisées » le sont souvent grâce à leur part complémentaire, et non à la seule retraite de base. Or ce régime, excédentaires et gérés paritairement, ne sont pas sous le contrôle de l’État : vouloir les désindexer pour réduire le déficit public relève donc d’une singulière méprise voire d'une sidérante incompétence.

Il faut reconnaître au gouvernement une certaine constance : lorsqu'il cherche des économies, il commence toujours par regarder du côté de ceux qui ont le moins de moyens de se défendre.

Cette fois, il s'agit des retraités. Le gouvernement envisage une « indexation plus modérée » des pensions, notamment pour les retraités considérés comme les plus aisés.

L'idée est présentée comme une contribution des retraités au redressement des comptes publics.

Elle est surtout économiquement incohérente, socialement contestable et techniquement beaucoup plus compliquée qu'on veut bien le laisser croire.

De quelle retraite parle-t-on ?

Le premier problème est que le gouvernement semble raisonner comme si toutes les retraites étaient une seule et même prestation versée par l'État.

Ce n'est pas le cas. Pour un ancien salarié du secteur privé, la pension est constituée d'une retraite de base et d'une retraite complémentaire.

La retraite de base du régime général est plafonnée. En 2026, le montant maximal de la retraite personnelle du régime général est de 2 002,50 euros brut par mois.

Au-delà, et parfois dans des proportions importantes, ce sont les retraites complémentaires qui font la différence. C'est notamment le rôle de l'Agirc-Arrco, régime obligatoire de retraite complémentaire des salariés du secteur privé.

Pour les retraités ayant eu des rémunérations relativement élevées pendant leur carrière, la complémentaire peut représenter plusieurs centaines, voire plus d'un millier d'euros par mois.

Cette pension complémentaire n'est d'ailleurs pas un cadeau de l'État. Elle résulte de cotisations versées tout au long de la carrière et de droits acquis en contrepartie.

Le paradoxe : le régime qui verse les retraites complémentaires n'est pas celui qui pose le problème financier

Il y a dans la proposition gouvernementale un paradoxe que l'on entend étonnamment peu dans le débat public : Le régime général est déficitaire. L'Agirc-Arrco, elle, est excédentaire.

Le Conseil d'orientation des retraites constatait ainsi en 2024 que les régimes de base des salariés du secteur privé et des indépendants, ainsi que le Fonds de solidarité vieillesse, présentaient un déficit de l'ordre de 2,4 milliards d'euros. À l'inverse, les régimes complémentaires étaient excédentaires de 2,8 milliards d'euros, dont 4,7 milliards pour le seul Agirc-Arrco.

Et la situation ne s'est pas inversée depuis : en 2025, l'Agirc-Arrco a encore enregistré un résultat global positif de 1,4 milliard d'euros, dont 300 millions d'euros de résultat technique, c'est-à-dire avant les produits financiers.

On voudrait faire payer aux retraités bénéficiant d'une complémentaire les difficultés financières des régimes de base. C'est d'autant plus curieux que l'Agirc-Arrco contribue elle-même, dans les comptes publics au sens de la comptabilité nationale, à réduire le déficit global des administrations publiques.

Le problème des retraites n'est donc pas celui d'un régime unique qui serait globalement à bout de souffle. Il résulte de situations financières très différentes selon les régimes.

Et c'est précisément là que le raisonnement du gouvernement déraille : L'Agirc-Arrco n'est pas un régime administré par le gouvernement.

Il est piloté par les partenaires sociaux. Les organisations représentatives des employeurs et des salariés fixent les grandes orientations du régime dans le cadre d'accords nationaux interprofessionnels. Le conseil d'administration de l'Agirc-Arrco assure notamment le pilotage financier du régime et ajuste chaque année la valeur du point.

Autrement dit, le gouvernement ne peut pas décider unilatéralement de l'évolution des retraites complémentaires comme il peut intervenir sur les prestations relevant directement de la Sécurité sociale.

Et lorsqu'on parle de « retraités aisés », on parle précisément souvent de retraités dont le niveau de pension est en partie constitué de cette retraite complémentaire. Vouloir s'attaquer au montant de leur pension globale ne signifie donc pas nécessairement réaliser une économie équivalente pour le budget de l'État.

Il faut donc poser la question que le gouvernement semble soigneusement éviter :

Pourquoi faudrait-il s'attaquer à la désindexation des pensions d'un régime qui n'est précisément pas déficitaire et qui n'aggrave pas le déficit public ?

Confondre perte de pouvoir d'achat et économie budgétaire, c'est probablement l'aspect le plus extravagant de cette affaire. Une chose est de diminuer le pouvoir d'achat d'un retraité. Une autre est de diminuer la dépense publique.

Les deux ne sont pas synonymes.

Si le gouvernement sous-indexe une pension directement financée par la solidarité nationale, il peut effectivement réduire la dépense correspondante.

Mais si la pension concernée relève d'un régime complémentaire géré paritairement, la situation est différente.

L'Agirc-Arrco dispose de ses propres ressources, de ses propres réserves et de sa propre gouvernance. Ses règles de revalorisation sont déterminées dans son cadre paritaire.

La seule solution pour le gouvernement est donc d'attaque la retraite de base.

Le gouvernement pourrait donc parfaitement réussir à faire perdre du pouvoir d'achat à certains retraités sans pour autant réaliser l'économie budgétaire qu'il annonce.

Ce serait le comble : une mesure douloureuse pour les Français, mais dont le rendement pour les finances publiques serait largement inférieur à ce que laisse entendre la communication gouvernementale.

Et si jamais le gouvernement considère qu'à 2 000 € par mois on dispose d'une retraite aisée et que donc il peut envisager une désindexation des retraites de base alors, l'impact économique en serait délétère.

Pour les retraités disposant de pensions inférieures à 2 000 euros par mois, l'essentiel des revenus est consacré aux dépenses courantes : logement, alimentation, énergie, santé, mais aussi sorties, loisirs, vacances, restaurants et tourisme. Cet argent ne disparaît pas dans des placements financiers : il revient immédiatement dans l'économie réelle. La pension de retraite est ainsi, pour une large partie des retraités, un revenu qui irrigue directement l'activité économique locale et nationale, fait vivre les commerces, les services, la restauration, le tourisme et les activités culturelles et de loisirs. Réduire leur pouvoir d'achat, ce n'est donc pas seulement diminuer leur niveau de vie : c'est aussi retirer de la demande à des secteurs qui dépendent directement de la consommation des ménages. À l'inverse, préserver le pouvoir d'achat des retraités les plus modestes constitue un puissant soutien à l'économie de proximité et à l'activité.

Avant de demander un effort supplémentaire aux retraités, il faudrait donc poser une question très simple :

Combien cette mesure ferait-elle réellement économiser à l'État et aux administrations publiques ?

Que l'on souhaite modifier la redistribution entre retraités peut parfaitement se concevoir. Mais il faut alors l'assumer comme une politique de redistribution, et non la présenter comme une simple mesure technique de réduction des dépenses publiques.

Car désindexer les pensions, c'est en réalité organiser leur appauvrissement progressif.

Une pension augmentée de 1 % lorsque les prix augmentent de 2 % n'est pas stable : elle perd 1 % de pouvoir d'achat.

Et si le mécanisme est répété année après année, l'érosion devient considérable.

Une méthode qui mine la confiance dans le système de retraite

Il y a enfin une question de principe. Les Français ont cotisé pendant des décennies dans un système dont les règles étaient connues. Ils ont accepté des taux de cotisation élevés en sachant qu'ils acquéraient en contrepartie des droits à la retraite. On ne peut pas, une fois ces droits acquis, changer régulièrement les règles du jeu au gré des difficultés budgétaires.

Bien sûr, aucun système de retraite n'est intangible. Mais une réforme sérieuse doit porter sur les paramètres fondamentaux du système : âge de départ, durée de cotisation, taux de cotisation, niveau des prestations, solidarité entre générations, financement.

Elle ne peut pas consister à revenir chaque année expliquer aux retraités que leurs pensions seront finalement moins revalorisées que prévu parce que les comptes publics sont dans le rouge.

À ce compte-là, le système de retraite cesse progressivement d'être un système de droits pour devenir une variable d'ajustement budgétaire.

Et si l'on veut vraiment faire contribuer les plus aisés ?

Il existe une discussion parfaitement légitime sur la contribution des retraités ou plus généralement des Français disposant des revenus et du patrimoine les plus importants.

Mais dans ce cas, qu'on ait le courage d'en débattre franchement.

On peut discuter de fiscalité, de prélèvements sociaux, de la progressivité de l'impôt, du patrimoine et des revenus du capital.

Il existe pourtant une mesure d'économie qui, elle, pourrait rapporter plusieurs milliards d'euros chaque année sans réduire d'un centime la pension d'un retraité : revenir sur la transformation de l'ISF en IFI. En 2018, le gouvernement Macron a supprimé l'impôt sur la fortune pour ne conserver qu'un impôt sur la seule fortune immobilière. Cette réforme a considérablement réduit son rendement. Selon les évaluations de France Stratégie reprises par la Cour des comptes, son coût budgétaire dépassait 4 milliards d'euros par an en 2022. Dans le même temps, l'IFI n'a rapporté que 2,3 milliards d'euros en 2025. Autrement dit, le gouvernement qui cherche aujourd'hui quelques milliards en désindexant les retraites pourrait commencer par revenir sur un cadeau fiscal dont le coût annuel se chiffre lui-même en milliards. La comparaison est d'autant plus éclairante que la transformation de l'ISF en IFI a principalement bénéficié aux ménages détenant les patrimoines les plus importants : l'Insee estimait que la réforme avait augmenté leur revenu disponible de 3,44 milliards d'euros, soit près de 10 000 euros en moyenne pour les ménages concernés.

Prétendre résoudre le problème des déficits publics en jouant sur l'indexation des retraites, tout en mélangeant allègrement retraite de base, retraite complémentaire, dépenses publiques et revenus des retraités, relève davantage de la communication que d'une véritable politique économique.

Le gouvernement doit d'abord dire précisément quelle déficit public il réduit, quel organisme réalise l'économie et quel sera le montant net réellement économisé pour les finances publiques.

Sans cela, la désindexation n'est qu'une baisse de pouvoir d'achat maquillée en réforme budgétaire.

Et surtout, qui assumera cette politique demain ?

Il y a dans cette affaire un dernier élément, politique celui-là, qui n'est pas secondaire. Nous sommes à quelques mois de l'élection présidentielle.

• Dans un texte publié à l’occasion du lancement de sa campagne présidentielle, Edouard Philippe écrit : "Ensemble, nous allons prendre le pouvoir."

• Bruno Le Maire appelle aujourd'hui à “la rupture” et à “la construction d'un autre modèle”.

N'oublions pas que ce sont eux qui étaient aux commandes, respectivement à Matignon et à Bercy, lorsque la réforme de l'ISF fut décidée et mise en œuvre.

Et chacun sait que, dans la campagne qui s'annonce, personne ou presque ne se réclamera de Macron, de son bilan ou du gouvernement actuel.

Ceux qui ont soutenu hier la politique menée depuis plusieurs années chercheront demain à expliquer qu'ils ont toujours voulu autre chose. Ceux qui ont participé aux gouvernements successifs chercheront à prendre leurs distances. Ceux qui auront voté les budgets, approuvé les réformes ou soutenu les orientations économiques pourront opportunément expliquer qu'ils n'étaient pas vraiment responsables. Les macronistes auront la mémoire courte.

C'est précisément ce qui rend la situation actuelle si dangereuse.

Un gouvernement en fin de cycle politique peut être tenté de tout se permettre puisqu'il sait que, demain, presque personne ne voudra porter son bilan.

Il peut augmenter les impôts, réduire les prestations, désindexer les retraites, multiplier les prélèvements et prendre des décisions impopulaires en sachant que ceux qui solliciteront les suffrages des Français dans quelques mois auront tout intérêt à prendre leurs distances avec lui.

C'est une forme de déresponsabilisation politique, particulièrement préoccupante lorsqu'elle touche des millions de retraités. Le gouvernement actuel n'a pas le droit de considérer la fin de son cycle politique comme un permis de faire n'importe quoi.

La désindexation des retraites de base ne serait ni une réforme courageuse, ni une mesure bénéfique pour l'activité économique.

Ce serait simplement une baisse du pouvoir d'achat des retraités, touchant en premier les plus modestes, décidée par un gouvernement aux abois qui sait que personne, demain, ne voudra plus se réclamer de lui.