ADEME et DREAL, mieux vaut pomper et qu'il ne se passe rien...

Dans son nouvel acte de décentralisation, le gouvernement envisage d’intégrer les directions régionales de l’ADEME (l’ex-Agence de la Transition Écologique) dans les DREAL (Directions Régionales de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement), avec mise à disposition d’office des agents salariés de droit privé de l’agence. Ces dernières, héritières de plusieurs directions déconcentrées dont les anciennes DDE, sont des services déconcentrés de l’Etat agissant sous l’autorité du préfet de région. Révélé en février dernier, ce projet est devenu fin mai un projet de loi porté par le gouvernement. Le conseil d'administration de l'agence s'y est opposé, tout comme le CNEN (Conseil National d’Évaluation des Normes).

Ce choix est présenté comme une mesure de simplification et de meilleure coordination territoriale. Il ne s’agit donc pas d’une suppression immédiate de l’ADEME ni d’une fusion complète avec les DREAL. C’est un déplacement de son bras territorial dans la chaîne préfectorale.

Car en effet, l’ADEME n’est pas un service de l’État, mais un organisme public à caractère industriel et commercial (les fameux EPIC), dont la vocation est de susciter, animer, coordonner, faciliter ou réaliser des opérations de protection de l'environnement et surtout de maîtrise de l'énergie. Loin d’être un détail juridique, ce statut lui donne une culture d’intervention, de contractualisation et d’expertise différente de celle des services déconcentrés classiques. Pour l’heure malgré le volontarisme du gouvernement, aucune position claire qui pourrait être acceptée par les deux parties ne se dessine. Lequel gouvernement par ailleurs se défend de vouloir supprimer l’ADEME ou compromettre ses missions.

Il est intéressant de s'interroger sur les raisons qui poussent l'exécutif à ouvrir un tel dossier. Le choix surprend d'autant plus qu'il intervient à un an de l'élection présidentielle, dans un contexte énergétique tendu après les crises d'Ormuz et d'Ukraine. Tous se souviennent du feuilleton à rebondissement de l’adoption de la PPE, maintes fois repoussée qui avait failli faire tomber un gouvernement. Ce serait un bien improbable hasard donc que ce sujet arrive dans le débat public de façon décorrélée des multiples critiques qu’a affrontées l’agence ces derniers mois, critiques principalement originaires de la frange droite et extrême droite de l’hémicycle (Eric Ciotti a, par exemple, déposé l’an dernier un amendement proposant la suppression pure et simple de l’agence). Cette dernière s’est faite le chantre d’un discours populiste, démagogique, pas avare de contrevérités et cherchant avant tout à surfer sur le mécontentement suscité par l’adoption de quelques mesures de transitions énergétiques (ZFE, …). Il ne s’agit pas d’affirmer que l’exécutif cherche à donner des gages à la droite, mais le chercherait-il qu’il ne s’y prendrait pas autrement. En tout état de cause, en choisissant de traiter le sujet par une telle intégration préfectorale, il donne prise à l’idée qu’il répond moins à une évaluation méthodologique et rigoureuse de la situation, qu’à une sempiternelle séquence politique de défiance envers les outils existants (en l’espèce la transition écologique).

Composant avec une contrainte d’agir pour ne pas avouer son impuissance face à la hausse des hydrocarbures et une peur panique d’une renaissance des Gilets Jaunes, dans un contexte financier très contraint, l’exécutif disposait de fort peu d’options. Il est presque ironique que l'exécutif recoure au même mécanisme que pour le nucléaire il y a deux ans : la fusion de deux entités publiques dont les rôles et missions ne se recouvrent pour ainsi dire pas vraiment. À l'époque, il s'agissait de l'ASN et de l'IRSN. Pour pertinente qu’elle soit, la comparaison a ses limites : en effet, dans le cas de la fusion de l’ASN et de l’IRSN, une nouvelle autorité avait été explicitement construite à partir de zéro ; le cas présent propose un maintien de l’ADEME sans ses services régionaux, placés sous l’autorité préfectorale.

Et comme alors, les bénéfices pratiques de l'opération paraissent limités. Après tout, mieux vaut faire quelque chose d’inutile que ne rien faire et montrer qu’on est inutile. Même si en l’espèce, on imagine bien que l’Etat a des vues sur la dotation de l’agence.

Mais quels peuvent être les risques d’une telle intégration fonctionnelle ? Car si ce n’est qu’inutile, soit. Une telle dilution des directions régionales de l’ADEME dans l’action préfectorale aboutirait à donner aux préfets un contrôle quasi-total sur l’action de l’état dans les régions, au moins du point de vue des infrastructures et de l’aménagement du territoire. En fait, cela ferait d’eux de véritables PDG de l’action de l’Etat dans les territoires, sans le titre mais avec les prérogatives, et surtout, sans contre-pouvoirs (à date l’ADEME conservait une capacité d’action dans les territoires, via ses financements, indépendante des préfets). Le Conseil d’État a d’ailleurs souligné le caractère inédit et juridiquement fragile du montage, notamment parce qu’il ne procède pas à un véritable transfert clair des missions et des personnels.

Une telle approche nierait également l’aspect prospectif de l’ADEME, qui, à la différence des DREAL a une vraie mission d’anticipation et de projection dans les trajectoires d’un territoire, aspect essentiel dans le cadre en particulier de la transition énergétique. Les missions des deux organismes sont de nature différente. L'ADEME accompagne et stimule les projets. Les DREAL exercent principalement des fonctions de contrôle, d'instruction et de décision. À terme, un tel rapprochement ne pourrait qu'aboutir à la dépriorisation de l'une de ces missions et, par conséquent, à une perte significative d'expertise. Dans un contexte où les choix imposés par les nécessaires transitions sont complexes et engendrent de légitimes frictions, placer les préfets en "juges et parties" n'est-il pas dangereux ?

Enfin, de par son historique, l’ADEME a également une réelle capacité à faire dialoguer des acteurs d’objectifs fort différents (bailleurs de fonds type BPI, porteurs de projet privés, etc…), qui serait naturellement beaucoup plus difficile à un acteur entièrement étatique. Le cœur du sujet est la séparation des fonctions : accompagner n’est pas contrôler, instruire n’est pas prospecter, arbitrer n’est pas animer un écosystème de projets.

Pour autant, faut-il conserver tel quel le mille-feuille existant de multiples agences intervenant sur ces dossiers, certains nationalement, certains localement ? Évidemment pas. Le CEREMA, pour n’en citer qu’un, fait partie de ces organismes dont les objectifs et le positionnement gagneraient à être clarifiés, après des années de coupes sombres dans ses effectifs et moyens sous le prétexte de concurrence déloyale avec le privé qu’il concurrençait trop efficacement. De façon intéressante d’ailleurs, cet organisme a exprimé sa volonté de se rapprocher de l’ADEME, volonté à laquelle le gouvernement n’a pour l’heure pas donné suite. C’est pourtant une piste plus logique qu’une simple absorption préfectorale, ou qu’un ‘guichet unique’ sans périmètre clair. Car après tout, le plus cohérent est-il de rapprocher l'ADEME qui porte les préconisations (prospectives, projections, ...) de l’agence qui porte l'expertise permettant de poser les diagnostics (risques, impacts, ...) – le CEREMA, ou de l’entité en charge du contrôle – les DREAL, créant un juge plutôt partisan ? Les crises climatiques et des hydrocarbures s’amplifiant, ces missions ne pourront que devenir plus prégnantes, tout comme la nécessité d’y apporter des clarifications. Et naturellement, une telle réponse ne pourra être trouvée qu’on composant avec une nécessité de déconcentration – être proche du terrain, mais au de mutualisation et de priorisation aux différentes échelles (département, région, ministère).

En revanche il nous semble fondamental que celles-ci ne soient ni dictées par des impératifs d’économie de court-terme, ni par une volonté de faire taire des contre-pouvoirs aux préfets, encore moins par une volonté d’apaiser l’extrême-droite.